Apports de l'Atelier National Xynthia, Charente Maritime

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Contexte

En 2012, le Commissariat Général au développement Durable du Ministère de l'Ecologie, du Développement Durable et de l'Energie a lancé un grand projet autour de 5 chantiers et de 24 actions de propective et d'innovation. L'action « Analyse intégrée de la Résilience des Territoires » (AIRT) du chantier « Territoires Robustes» vise à construire un cadre d'action pour améliorer la résilience des territoires face aux risques naturels et technologiques, c'est à dire en vue d'augmenter les capacités du territoire et de ses acteurs à résister aux conséquences d'une agression ou d'une catastrophe majeure, puis rétablir rapidement leur capacité de fonctionnement normal ou socialement acceptable.

L'action AIRT s'appuie sur des enquêtes territoriales et des retours d'expérience sur des sites touchés ou potentiellement exposés à des risques pour identifier des mesures et actions généralisables à l'ensemble des territoires.

Le présent rapport porte sur les apports et limites pour la résilience du territoire de la démarche « Atelier national de Charente-Maritime » pilotée par direction Générale de l'Urbanisme, de l'Aménagement, du Logement et de la Nature qui a été menée entre juin 2010 et février 2011.

Présentation du territoire

Le territoire pris en considération dans l'Atelier Xynthia de Charente-Maritime comprend 26 communes, sur une longueur de côte d'environ 80 km et une profondeur moyenne de 15 km. Il s'étend de la Sèvre Niortaise au nord (limite avec le département de la Vendée) jusqu’aux communes situées immédiatement au sud de l’estuaire du fleuve La Charente. Il s'agit de communes directement concernées par la tempête ou de communes plus en retrait du littoral mais en interaction avec lui par le fonctionnement hydromorphologique (bassins versants, marais).

Ce territoire s'appuie sur un bipôle constitué des deux communes principales de La Rochelle au nord et Rochefort sur mer au sud, reliées par deux infrastructures importantes, l'une routière (RD137), l'autre ferroviaire (ligne Nantes-Bordeaux).

L’économie du territoire repose à la fois sur des activités primaires traditionnelles (agriculture et conchyliculture), le tourisme et les autres activités industrielles et commerciales étant situées dans les deux agglomérations de La Rochelle et Rochefort.

La vocation touristique du territoire est plus marquée le long du littoral tout en laissant encore une place importante aux espaces naturels avec des enjeux forts de bio-diversité et une forte présence des activités liées à la mer. Le territoire couvert par l'Atelier est essentiellement continental à l'exception de l’Île d'Aix qui dépend de la communauté d'agglomération de Rochefort.

La géographie se caractérise par la présence des marais témoins de la présence ancienne de la mer (notamment le Golfe des Pictons au nord). Le marais principal s'étend des limites sud de l'agglomération de la Rochelle à Rochefort. Les bourgs traditionnellement installés sur les « terres hautes » se sont parfois étendus dans des zones plus basses dont certaines étaient autrefois occupées par des activités traditionnelles du littoral et ont muté progressivement en zones résidentielles.

Trois SCOT(s) approuvés existaient ou étaient en cours d'élaboration au moment de la tempête Xynthia. L'élaboration de ces documents avaient été l'occasion de partager avec les collectivités la déclinaison des politiques publiques en matière d'aménagement (loi littoral, réduction de la consommation d'espace).

Sur la partie sud du territoire, un Plan de Prévention des Risques Littoraux (PPRL) dit « Estuaire Charente » était en cours d'élaboration avec une contestation des acteurs locaux sur le niveau d'aléa retenu. Sur le territoire de l'agglomération de La Rochelle jusqu'au nord du département, les études préalables à un PPRL avaient été engagées juste avant l’événement Xynthia.

Le territoire considéré, Tempête Xynthia.bmp

  Le territoire considéré, Atelier National Xynthia 


Présentation de l’événement

La tempête Xynthia a touché les côtes atlantiques françaises dans la nuit du 27 au 28 février, au maximum de son creusement (centre dépressionnaire à 969 hPa), avant de poursuivre sa route vers le nord de la France. La zone de formation (en plein coeur de l’Atlantique, près du tropique du cancer) et la trajectoire de Xynthia sont atypiques. Du point de vue météorologique, la tempête Xynthia, de taille et d’intensité peu communes, n’a pas atteint pour autant le caractère exceptionnel des tempêtes Lothar et Martin de décembre 1999, ni celui de Klaus de janvier 2009 :

  • les rafales maximales relevées en plaine, de 160km/h sur le littoral et de 120km/h à 130 km/h dans l’intérieur des terres, sont inférieures à celles enregistrées lors des événements de 1999 et de 2009 où l’on relevait près de 200 km/h sur le littoral et 150 à 160 km/h dans l’intérieur des terres,
  • Xynthia ne peut être qualifiée de « tempête explosive » car son creusement (une diminution de 20 hPa en plus de 24 h) étant « classique » pour une dépression hivernale,
  • la tempête a traversé le pays assez rapidement ; sa durée d’action a donc été moindre. Si Xynthia n’a pas atteint l’intensité des tempêtes de décembre 1999, en termes de vitesses maximales instantanées de vent, elle est singulière par l'intensité des phénomènes de submersion et d’érosion.

Le passage de la tempête a, en effet, coïncidé avec la pleine mer d’une marée de vives-eaux de coefficient 102 (pour un maximum de 120 pour les plus hautes marées) et des fortes houles comprises entre 6 et 7 m au large, provoquant une surcote de l’ordre de 1,50 m à La Rochelle. Les mécanismes à l’origine de la submersion marine sont aujourd’hui connus et ont pour origine un important système dépressionnaire qui s’accompagne d’une élévation du niveau marin, selon trois processus principaux :

  • la chute de pression atmosphérique,
  • l’effet du vent à la surface de l’eau générant une modification du plan d’eau (surcote ou décote) et des courants,
  • le déferlement des vagues sur la côte selon la morphologie du littoral (surcote liée aux vagues ou “wave setup”).

Le niveau maximal atteint par la mer (" Run-up") tient compte également du jet de rive ("swash"), c’est-à-dire le flux et le reflux des vagues. La conjugaison de ces différents phénomènes provoque des submersions marines. L’action de la houle contribue par ailleurs à l’érosion du trait de côte, par arrachement de matériaux sableux, notamment aux plages et aux cordons dunaires. Environ 80 communes ont été touchées en Charente-Maritime par la tempête Xynthia avec des impacts humains et matériels très importants : douze personnes ont perdu la vie, des centaines de familles ont dû être relogées, plus de 100 km de défenses contre la mer détériorés ou détruits, 5 000 à 6 000 bâtiments ont été submergés.

Vitesses de vent instantanées maximales durant la tempête Xynthia.bmp Zones submergées en Charente-Maritime (carte ddtm 17).bmp

  Vitesses de vent instantanées maximales durant la tempête Xynthia (à gauche)
  Zones submergées en Charente-Maritime - carte DDTM 17 (à droite)


L'Atelier National de Charente-Maritime ou « Atelier Xynthia »

La démarche « Atelier national»

L'Atelier National a été lancé en 2006 par le MEDDTL / DGALN pour explorer des nouvelles approches de projet et de partenariat sur des territoires complexes et/ou de grandes dimensions, avec des conflits protection/développement, à forts enjeux et/ou en manque d'ingénierie. La démarche vise à construire une stratégie du territoire avec le soutien d'une équipe pluridisciplinaire d'experts de haut niveau, mise à disposition des élus et des services de l’État.

Principaux enjeux du territoire identifiés lors de l'Atelier en termes de vulnérabilité et résilience

Les premières séances de l'Atelier ont été consacrées à l'écoute des collectivités. Il s'agissait de faire exprimer leurs attentes pour le territoire, pour passer des problématiques de la gestion de crise à une vision à plus long terme. Sur la base du carnet de suivi qui restitue ce « tour de table », le CETE a identifié les problématiques constituant des enjeux sur le territoire ressentis par les acteurs locaux dans le contexte d'alors. Ces enjeux ont une portée suffisamment générale pour être partagés entre plusieurs communes, types d'espaces, acteurs économiques ou la population. Sous ces réserves, les principaux enjeux identifiés sont les suivants :

  • Le relogement durable des sinistrés,
  • Réduction de la vulnérabilité des bâtiments et équipements situés en zone à prescriptions,
  • Le devenir des zones de solidarités (zone où l'on souhaite supprimer toute vulnérabilité humaine),
  • L'adaptation des activités économiques impactées (conchyliculture, agriculture, tourisme),
  • La gestion hydraulique des marais ,
  • La clarification de la gestion des défenses contre la mer,
  • L'articulation du projet de territoire issu de l'Atelier avec les SCoT,
  • Une vision partagée de l'aléa de submersion.

Le retour d'expérience de l'Atelier Xynthia

  • Méthodologie:

Le retour d'expérience Atelier Xynthia s'est appuyé sur des entretiens menés avec des acteurs locaux ayant participé à la démarche ou impliqués aujourd’hui dans les suites. Les entretiens se sont déroulés entre novembre 2012 et mars 2013, soit environ 3 ans après l’événement, ce qui permet une prise de recul sur celui-ci. Toutefois, il a été constaté chez les personnes ayant participé à cette démarche en 2010 et à la gestion de crise une acuité du vécu de cette période.

  • Synthèse des entretiens :

Le cadre de questionnement des entretiens permet d'orienter les thématiques de restitution de ces entretiens : le déroulement général de la démarche, l'élaboration du projet et le jeu des acteurs.

Adéquation entre les attentes des acteurs du territoire et les objectifs de l'Atelier

Les intentions affichées de la démarche Atelier lors de son lancement étaient les suivantes :

  • sortir de la contrainte et de la situation de crise pour aborder le territoire par le projet;
  • élargir le regard pour se donner des nouvelles ambitions et des perspectives d'avenir;
  • préparer le développement futur à la bonne échelle rendant solidaire le littoral et l'arrière pays;
  • s'appuyer sur une démarche consolidée proposée par le ministère : l'Atelier National;
  • s'appuyer sur une équipe d'experts de haut niveau mise à disposition des élus.

Les principaux décalages entre les attentes des acteurs locaux et les intentions de l'Atelier, exprimés lors des entretiens, sont liés à la gestion post-crise ainsi qu'à la pertinence et au caractère opérationnel des propositions comme les zones de solidarité ou une architecture résiliente.

Apports et limites de la démarche Atelier en termes de résilience du territoire

Ces contributions ou limites de la démarche Atelier à la résilience du territoire peuvent être examinées sous plusieurs angles : "l'Atelier, en tant que mode de gouvernance", "le projet de territoire, objet de l'Atelier, comme facteur d'intégration des politiques publiques" et "l'Atelier comme outil de prévention ou de gestion de sortie de crise".

- Gouvernance

  • Un mode de gouvernance favorisant un élargissement de la vision du territoire et l'émergence d'idées nouvelles,
  • Une dynamique réelle mais laissant à l'écart des acteurs majeurs du territoire,
  • Une gouvernance interne à l’État mal préparée,
  • La gouvernance d'un projet partagé doit s'inscrire dans le temps.

- Le projet de territoire objet de l'Atelier, facteur d'intégration des politiques publiques ?

  • Prise de conscience des capacités limitées du territoire induisant une rupture pour son développement futur,
  • Un projet insuffisamment abouti et non intégrateur des politiques publiques.

- L'Atelier comme outil de prévention ou de sortie de crise ?

  • Une plus-value limitée de l'Atelier pour la sortie de crise,
  • Une temporalité inadéquate de l'Atelier Xynthia,
  • Des propositions peu opérationnelles ne trouvant pas de suites immédiates,
  • Une mise à disposition d'une équipe projet extérieure au territoire qui doit être accompagnée.

Enseignements généralisables aux territoires soumis au même type de risque

De l'expérience de l'Atelier Xynthia en Charente-Maritime, il est proposé d'identifier les enseignements qui peuvent être généralisables, indépendamment de la démarche Atelier National, aux de territoires souhaitant engager un projet intégrant la problématique des risques :

- Gouvernance :

  • et rétro-littoral) car les solutions de résiliences doivent s'envisager à une échelle large ;
  • avoir des modalités de gouvernance régulières et pérennes;
  • trouver des modalités particulières pour associer à cette gouvernance les usagers du territoire (habitants, professionnels,…) et les acteurs institutionnels;
  • pour l'Etat, intervenir en ayant stabilisé sa doctrine entre les différents niveaux de représentation et en ayant fixé les marges de manoeuvre.

- Réunir les conditions pour un projet de territoire intégrant mieux le risque :

  • fonctionner en mode « projet » favorise une dynamique des acteurs locaux pour les mettre en condition de ré-interroger l'organisation du territoire afin d'en améliorer sa résilience ;
  • construire d'une réflexion partagée intégrant les risques et ayant valeur de projet pour le territoire paraît reposer sur :

1. l'identification d'une instance légitimement porteuse du projet à une échelle pertinente, en capacité d'en assurer le suivi et la mise en oeuvre sur la durée, Cette condition peut parfois être complexe à réaliser si l'on considère l'articulation nécessaire entre les différentes échelles de territoires et des enjeux à prendre en compte (institutionnel, bassin de vie, bassin de risque, etc...);

2. l'apport d'un regard extérieur porteur d'une vision initiale et en capacité de faire la synthèse des différentes problématiques;

3. pour les différents acteurs associés à la démarche, une ouverture aux autres regards portés sur le territoire lors des étapes clés de la réflexion pour qu'ils puissent être dans une posture de participation active, certaines situations pouvant perturber ce mode de participation (crise, échéances électorales);

4. un large consensus sur la représentation de l'état initial du territoire (diagnostic), ses atouts, ses limites et ses enjeux dans une vision prospective;

5. un programme d'actions consolidé juridiquement et économiquement.

- En situation de crise :

  • Pour l'Etat, veiller à une stratégie commune d'action à travers ses différentes postures et modes d'intervention afin de faire de la complémentarité des démarches et des services une consolidation de son positionnement;
  • Pour les acteurs locaux, favoriser la compréhension de leurs enjeux respectifs face aux risques dans le cadre d'une instance de partage pérenne de cette thématique installée en amont. Cela permet, le cas échéant, d'anticiper les arbitrages sur les priorités d'interventions;
  • Admettre que la gestion crise n'est en général pas favorable pour permettre aux acteurs locaux à se projeter sereinement sur leur territoire, mais que les retours d'expérience réalisés sur les crises doivent nécessairement conduire lors du retour à la normale à ré-interroger le projet du territoire.

Références

Fiche résumé réalisée par Adeline Bordais (CGDD-DRI) sous l’initiative et la relecture de Jean-Michel Tanguy (CGDD-DRI) ; à partir des travaux de la version complète de Bruno Landreau (CETE OUEST). 19/08/2014.