Préparation à une crue majeure en région parisienne

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Contexte

En 2012, le Commissariat Général au Développement Durable du Ministère de l’Écologie, du Développement Durable et de l’Énergie a lancé un grand projet autour de 5 chantiers et de 24 actions de prospective et d'innovation. L'action « Approche Intégrée de Résilience des Territoires » (AIRT) du chantier « Territoires Robustes » vise à construire un guide d'action pour améliorer la résilience des territoires face aux risques naturels et technologiques, avec la mobilisation de tous les acteurs du territoire et à partir de retours d'expérience de sites touchés ou potentiellement exposés à des risques.

C'est dans ce cadre qu'il a été retenu de s'intéresser à la préparation de la région parisienne à une inondation majeure. Si la cinétique de l'aléa reste celle d'une inondation de plaine, ce risque avéré – les inondations historiques sont là pour nous le rappeler - menace de forts enjeux en terme de population impactée et de perturbations de l'activité économique voire institutionnelle du territoire, qui dépasse le « simple » périmètre de la métropole. Comment peut-on se préparer à un événement de telle envergure ? La région parisienne est-elle prête à faire face à une inondation majeure ? Comment une résilience du territoire peut-elle se construire ?

Présentation du territoire

Le territoire et son bassin versant

La région Île-de-France comprend 8 départements, 1281 communes soit 12 000 km². Elle accueille 11 740 000 habitants, concentre les institutions et de nombreux sièges sociaux. Elle génère 28% du PIB national, regroupe 21% de la population active et s'affiche ainsi comme le premier pôle de croissance français. Son rayonnement international au niveau économique et culturel incite notamment les investisseurs étrangers à s'installer sur ce territoire.


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  Bassin versant de la Seine

La région Île-de-France est entièrement comprise dans le bassin versant de la Seine. D'une superficie de 78 650 km², celui-ci concentre près de 30% de la population de la France. L’Île-de-France se situe au coeur de trois confluences : Seine/ Yonne, Seine/Marne et Seine/Oise. La Seine, deuxième fleuve français par sa longueur sur le territoire (776 km), prend sa source sur le plateau de Langres en Côted’Or et traverse 14 départements. Ses affluents principaux sont l’Aube, l’Yonne, le Loing, l’Yerres, la Marne et l’Oise.

Les acteurs du domaine de l'eau

Le bassin versant est géré par l'agence de l'eau Seine-Normandie. L’État, au moyen de ses Services de Prévision des Crues (SPC) assure la surveillance des grands cours d’eau (Seine, Aube, Yonne, Loing, Marne, Oise, Aisne notamment) et de certains affluents. Ils établissent des observations et prévisions de hauteurs d’eau. Le dispositif de prévision repose sur les 4 services suivants :

  • SPC Seine amont, Marne amont, dont le service support est la DREAL de Champagne-Ardenne ;
  • SPC Seine moyenne, Yonne et Loing, dont le service support est la DRIEE d’Île-de-France ;
  • SPC Oise-Aisne dont le service support est la DREAL de Champagne-Ardenne mais avec une implantation à Compiègne ;
  • SPC Seine aval et Côtiers Normands dont le service support est la DREAL Haute-Normandie.

D'autre part, l’Établissement Public Territorial de Bassin Seine Grands Lacs (EPTB SGL) exploite et entretient les 4 lacs-réservoirs de Seine, Aube, Pannecière et Marne dont il est propriétaire, totalisant une capacité annuelle de stockage de 830 millions de m3.


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  Zones de compétences réglementaires des SPC du bassin Seine Normandie. Source Schéma Directeur de la Prévision des Crues 
  du Bassin Seine Normandie (Mars 2012).


L’EPTB SGL a une double mission sur le territoire Seine Amont :

  • de soutien d'étiage, pour maintenir les débits de la Seine et de ses affluents en été et en automne (mission relativement importante du fait de la consommation de la quasi-totalité du débit naturel pendant cette période),
  • de prévention des risques liés aux inondations dans le bassin de la Seine, via l'écrêtement des crues en hiver et au printemps.

Exposition du territoire à l'aléa inondation

Si une inondation de type 1910 survenait aujourd'hui, on estime que 508 communes d'Île-de-France seraient inondées, dont 31 sur plus de la moitié de leur territoire. Les estimations montrent que les submersions pourraient atteindre plus de 2 mètres dans les secteurs les plus exposés (voire plus localement), avec une décrue s'étalant sur 6 à 8 semaines.

Les zones inondables ne couvrent que 4 % de la région Île-de-France (56 000 ha), mais les conséquences d’une crue majeure y seraient très importantes du fait de la concentration de personnes, de biens et de services.


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  Étendue des zones inondées pour une crue de type 1910 : zoom sur la petite couronne parisienne. Source IAURIF.


Enjeux du territoire en terme de vulnérabilités et de résilience

La complexité à appréhender l’ensemble des impacts d’une crue sur un territoire aussi dense, avec des fonctions interdépendantes multiples rendent difficile l’évaluation des dommages économiques d’une inondation. C’est d’autant plus vrai dans une métropole où de nombreux facteurs doivent être pris en compte : dépendance aux réseaux, densité des populations et de l’urbanisation, répercutions sur l’économie nationale.

En 1999, l’étude de l'EPTB SGL sur l'estimation des impacts socio-économiques d'une crue majeure de type 1910 a indiqué un coût minimum des dommages compris entre 15 et 20 milliards d’euros. Une estimation qui serait à doubler pour tenir compte de la dégradation des réseaux et des pertes d’exploitation des entreprises. Plusieurs dizaines de milliers d’établissements (grandes entreprises, PME, PMI, commerces…) implantés dans la zone inondable verraient leur activité affectée ou interrompue. A celles-ci s'ajouteraient les entreprises qui subiront les perturbations d'approvisionnement voire les difficultés pour leurs employés de rejoindre leur lieu de travail, du fait de la perte de viabilité des réseaux routiers et ferroviaires.

A titre de comparaison, les inondations dans l'Aude en 1999 ont coûté 530 millions d'euros et celles du Gard en 2002, 1,2 milliards d'euros. Les dégâts d'une crue en Île-de-France de type 1955 (occurrence trentenale) sont estimés à 4,5 milliards d'euros. Les inondations de plaine en Europe Centrale sur des territoires à forte concentration d'activités économiques ont coûté 3 milliards d'euros à Prague (République Tchèque) et 22,6 milliards d'euros à Budapest (Hongrie) et Dresde (Allemagne) en 2002.

Occupation des zones inondables

En moyenne, les zones inondables de la région francilienne sont urbanisées à 40%. Ce chiffre atteignant 90% dans la petite couronne parisienne, et encore davantage pour Paris intra-muros où environ 1% des zones inondables sont des espaces naturels. Les submersions pourraient atteindre plus de 2 mètres dans les secteurs les plus exposés et durer de 6 à 8 semaines.


Répartition des zones inondées selon l'occupation des sols en petite couronne et à Paris. IAURIF, 2011..bmp

  Répartition des zones inondées selon l'occupation des sols en petite couronne et à Paris. IAURIF, 2011.


Populations touchées et dysfonctionnements prévisibles

L'ordre de grandeur du nombre de personnes situées en zone inondable en région parisienne est estimé à 850 000 habitants. Comparé aux chiffres du Service Observatoire et Statistiques (SOeS) du Commissariat Général au Développement Durable, la population localisée en zone inondable en France était de 6 238 933 personnes en 2008 pour le territoire métropolitain. Les 850 000 personnes situées en zone inondable de la région parisienne représenteraient donc 14% de la population française habitant en zone inondable.


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  Zoom sur les impacts d'une inondation type 1910 en région parisienne. Source Préfecture de Police de Paris.


Près de 2 millions d’habitants seraient impactés par des fragilités électriques, 2,7 millions par des coupures d’eau potable. On estime également que 5 millions d'habitants seraient impactés par divers dysfonctionnements des réseaux (électricité, assainissement, eau potable, télécommunications) ; dysfonctionnements qui perturberont également le fonctionnement global du territoire, dans ses flux matériels, de services et virtuels. D'autre part, la lente décrue de la Seine (environ 8 semaines), l'évacuation difficile des déchets ménagers et des eaux usées, les difficultés de production et de distribution d'eau potable font craindre des problèmes d'hygiène et sanitaire auxquels il faudrait faire face.

Activités économiques

L’économie de l'Île de France est fortement axée sur le secteur tertiaire, et concentre plusieurs sièges de grands groupes nationaux ou internationaux. C'est aussi la première région industrielle de France, et ce malgré une forte désindustrialisation de la région par le passé. L'agriculture, qui occupe 45% du territoire, est l'une des plus productive de France. En cas de crue type 1910, le fonctionnement de l’agglomération parisienne serait forcément bouleversé et sa compétitivité économique pourrait s'en trouver menacée. D’après les chiffres de l'IAURIF (2007), 170 000 entreprises seraient impactées, avec comme conséquence une paralysie et/ou un endommagement des outils de production, des pertes d’exploitation… 55 700 établissements seraient directement inondés et 630 000 emplois potentiellement exposés. Plus de 80% des établissements impactés par l'inondation sont situés en petite couronne. Plusieurs dizaines de milliers d’établissements (grandes entreprises, PME, PMI, commerces) implantés dans la zone inondable verraient leur activité affectée ou interrompue.

Enjeux liés aux fonctions métropolitaines

Au delà des vies humaines, des bâtiments exposés, des activités économiques perturbées, il convient de rappeler que l’Île-de-France est également une centralité administrative qui concentre tous les organes du pouvoir français. On y trouve naturellement la présidence de la république, son gouvernement, le parlement mais aussi les sièges des différents ministères et un grand nombre d'établissements publics d'influence nationale. La préservation d'un fonctionnement minimal des fonctions métropolitaines est donc un enjeu essentiel pour le fonctionnement des institutions et de la continuité du pays tout entier.

De plus, l’image de Paris attire les investisseurs nationaux et étrangers qui contribuent directement à la bonne santé de l’économie régionale et nationale. Un salarié francilien sur huit travaille dans un groupe étranger. Les investisseurs plébiscitent l’accessibilité, la qualité de la main-d’œuvre, mais aussi la qualité de vie qui constitue un élément décisif pour leur implantation.

Enfin sur le registre touristique, l'attractivité de Paris est largement reconnue. La capitale accueille chaque année près de 26 millions de personnes, dont 18 millions d’étrangers. L’endommagement du patrimoine historique et paysager, ou même la fermeture provisoire, auraient des conséquences très importantes en terme d'économie et même d'image. Selon la CCI de Paris, l’activité touristique génère plus de 140 000 emplois directs et 150 000 emplois indirects et induits, soit au final 15% des emplois touristiques nationaux.

Problématiques majeures retenues

Les caractéristiques du cas de l'Île-de-France ayant motivées son analyse sont : d'une part l'ampleur et la densité de population et d'enjeux socio-économiques de la région considérée, et d'autre part l'originalité de la démarche de prévention et de préparation à la crise menée par la préfecture de police de Paris, en qualité de préfecture de zone de défense de Paris.

Les objectifs de l'analyse sont les suivants :

  • Étudier la démarche mise en oeuvre par la préfecture de police de Paris dont les spécificités identifiées a priori sont :

- d'intervenir sur un territoire complexe, siège d'enjeux à la fois nombreux et singuliers par les fonctions métropolitaines assurées, et fortement exposé au risque d'inondation,

- d'associer un très grand nombre d'acteurs, dans le cadre d'une gouvernance originale dont les contours restent à appréhender (jeu d'acteurs, légitimité et posture, rôle et motivation...),

- de permettre une mobilisation directe des acteurs, au titre de leur contribution à la planification de la réponse de sécurité civile, et/ou en conséquence de la démarche zonale, pour réduire leurs propres vulnérabilités et développer leurs capacités de résilience.

  • Comprendre comment cette démarche alimente ou s'est alimentée des autres actions menées par les acteurs concernés par la gestion des risques,
  • Appréhender la construction d'une préparation, d'une prévention...d'une résilience en Île-de-France vis-à-vis du risque inondation ?
  • Identifier les enseignements et leur transposabilité à d'autres territoires, en terme d'éléments favorables, freins et leviers d'actions.

Actions menées en faveur de la résilience territoriale

La prise en compte du risque et la mobilisation des pouvoirs publics

Avec un point de départ qu'on peut situer dans les années 2000, la prise en compte du risque inondation s'est effectuée de manière progressive en Île-de-France, mais avec une impulsion notable de la part des pouvoirs publics. La connaissance de l'aléa a pu être affinée et également mieux affichée. Les scénarios d'aléas et de montée des eaux de la DIREN ont sans aucun doute grandement contribué à cette avancée. Ces scénarios, réévalués et mis à jour depuis, présentent une approche par paliers. Elle peut toutefois paraître insuffisamment adaptée pour une prise de décisions graduées et appropriées. La caractérisation des aléas de référence a été harmonisée sur la base d'une crue historique (1910), puis des études hydrauliques ont permis d'améliorer localement la connaissance sur les hauteurs et les vitesses de l'eau en milieu urbain complexe.

Le début des années 2000 a vu naitre les premiers Plans de Prévention des Risques d'Inondation (PPRI) en proche couronne puis grande couronne parisienne, où s'est donc posée la question de l'exposition de ces territoires aux aléas d'inondation et de la réglementation qu'il convenait de définir en terme de construction, d'urbanisme et d'occupation des sols. Même si les réflexions se sont davantage traduites en terme de prescriptions pour les projets nouveaux que de gestion de l'existant (travers relevé de manière générale dans la démarche PPR), il s'est agi là d'une avancée conséquente en terme de réflexion territoriale de prévention du risque.

La mobilisation des gestionnaires de réseaux structurants

  • Les premiers pas de la démarche

Cette démarche a été initiée sous l'impulsion de Mme le Préfet Merli (poursuivie depuis par Mme le Préfet Monteils) et le service Protection des Populations, afin de préparer un Plan de Secours Spécialisé Inondation Zonal (juin 2001). Ce PSSIZ est devenu l'actuelle disposition spécifique inondation du dispositif ORSEC. L'objectif est de préserver les réseaux structurants pour le fonctionnement du territoire, afin de maintenir les secteurs d'activité identifiés comme essentiels à la continuité de la vie socioéconomique, et ainsi assurer la sauvegarde des populations et des acteurs économiques.

  • L'animation du réseau d'acteurs et la vie du dispositif ORSEC

La disposition spécifique inondation du dispositif ORSEC établit la réponse opérationnelle de la Zone de Défense au fur et à mesure de la montée des eaux et des impacts de la crue ainsi que de l’action des opérateurs. Elle a été élaborée autour de 6 groupes de fonctions essentielles : Communications, Transports et circulation, Économie, Vie quotidienne des populations, Santé, Sécurité générale. La planification repose sur 4 principes : la sauvegarde de la population, la permanence des services de secours et de police, le maintien des liaisons gouvernementales, et l’autonomisation des acteurs économiques et sociaux, qui représente un point essentiel.

Des démarches globales de prévention engagées par les opérateurs de réseaux

Les actions mises en oeuvre par les opérateurs couvrent plusieurs aspects de la gestion de leur fonctionnement. A titre d'exemple, les actions de résilience mises en place par ERDF se déclinent en plusieurs volets sur le risque inondation :

  • Connaissance du niveau d'exposition du réseau,
  • Réduction de la vulnérabilité du réseau,
  • Planification et préparation de la gestion de crise,
  • Mise en place d'un Plan de Continuité d'Activité (PCA),
  • Sensibilisation des partenaires extérieurs.

L'intégration du risque dès l'amont (conception, exploitation) est également très importante. Dans le cas du réseau de la RATP, le développement historique des lignes, après guerre et pendant les trente glorieuses, semble s'être fait sans prise de conscience réelle du risque d'inondation et sans adoption de mesures particulièrement adaptées. Depuis, la RATP a capitalisé ses propres expériences et celles d'autres opérateurs de transports à l’étranger (Londres, Prague…), ce qui lui permet d'intégrer aujourd'hui la question de l'inondation pour la conduite de ses nouveaux projets. Les nouvelles réflexions sur l'alimentation en énergie notamment prennent en compte le risque inondation.

Les actions engagées par les collectivités territoriales

A l'échelle de la ville de Paris, les services municipaux se sont engagés dans l’élaboration de Plans de Protection Contre les Inondations. Ces PPCI, dont la réalisation est rendue obligatoire par le Plan de Prévention des Risques de Paris, concernent tous les établissements relevant de la compétence de la ville de Paris et plus globalement des administrations publiques à compétence nationale, régionale, départementale (en zone rouge, bleue, ou verte).

Environ 4000 établissements soumis à PPCI ont été recensés, ce qui rend leur mise en œuvre assez lourde pour les administrations (Ville de Paris, Préfecture du 75, Préfecture de Police), avec la nécessité d'une part de définir précisément les fonctions de chacun, et d'autre part d'en assurer le suivi avec des ressources dédiées (assuré par la DRIEA et la ville de Paris).

La prise en compte du risque dans l'aménagement en Île-de-France : une opportunité dans le renouvellement urbain

Les règles d'aménagement en zone inondable: Les Plans de Prévention des Risques d'Inondations par débordement de la Seine et ses affluents représentent un outil de maîtrise de l'urbanisation dans les zones exposées ou susceptibles d'aggraver l'aléa. Servitude d'utilité publique, ce document est opposable pour toutes les constructions, travaux ou aménagements en zone inondable, et précise les zones constructibles en fonction du risque d'inondation. En région parisienne, il ressort que peu de zones sont classées en aléa très fort de débordement de cours d'eau, du fait de sa cinétique de plaine (hors zone d'écoulement rapide ou rupture d'ouvrage) : les inconstructibilités liées au risque sont donc relativement limitées, et la plupart des zones inondables en région parisienne restent donc constructibles sous conditions.

D'autre part, les zones inondables en région parisienne sont déjà fortement urbanisées, jusqu'à 90% en petite couronne. Certaines de ces zones représentent des opportunités de développement ou de densification importantes dans le cadre de l'avenir de la métropole, et plusieurs projets de construction et d'aménagement se situent dans les zones directement exposées. Dans ces secteurs déjà fortement urbanisés, l'enjeu réside ainsi dans le renouvellement de l'existant (reconstruire la ville sur la ville) et dans la réduction de sa vulnérabilité.

Une sensibilisation croissante des acteurs économiques

La CCI mène un travail de sensibilisation des ressortissants de la Chambre, afin de communiquer utilement et sans faire de catastrophisme. La CCI de Paris a ainsi mis en ligne un dossier thématique inondation depuis 3 ans sur son site internet, et a récemment édité un rapport intitulé Les entreprises face au risque inondation, pour un développement robuste et durable du grand Paris (septembre 2012). Maintenir l'attention des acteurs économiques de la région constitue un axe privilégié de travail pour la Chambre, mais qui convient de la nécessité d'intégrer également la sphère des clients dans les actions de sensibilisation. Plusieurs démarches sont envisageables :

  • l'auto-évaluation des entreprises,
  • le délestage et le redéploiement des activités sur des sites hors d'eau,
  • le développement d'une autonomie vis-à-vis des réseaux énergétiques.

Ces quelques pistes et d'autres favorisant la résilience des entreprises trouveront leur plein essor auprès des acteurs économiques, à condition de pouvoir accéder aux informations sur les réseaux vitaux les concernant. Selon la CCI, la sensibilisation des acteurs économiques en particulier PME et PMI nécessite encore des efforts d'accompagnement. Il y a une demande de connaissance personnalisée sur le risque, sur les démarches administratives après crue...

D'autre part, les réflexions peuvent être conduites dès l'amont, lors du choix de l'implantation des activités économiques. La réflexion territoriale, en particulier celle entreprise dans les contrats de développement territorial, représente une opportunité pour prendre la mesure et intégrer les éléments « risques » dès les phases préalables d'aménagement.

Une culture citoyenne du risque balbutiante

L'année 2010 a été l'occasion de commémorer le centenaire de la crue de 1910. De nombreuses initiatives ont été mises en place pour communiquer sur le risque inondation, rappeler les événements de 1910, et présenter les actions qui avaient été mises en oeuvre depuis un siècle : plaquettes de communication, expositions organisées par plusieurs collectivités, colloques scientifiques et techniques, projections de films...

En dehors de cette année de communication importante, des films ont été réalisés sur ce thème, notamment Paris 2011, la grande Inondation et un documentaire récent sur la chaîne www.alea.tv7.


Exemples de plaquettes de communication et d'exposition organisées à l'occasion du centenaire de la crue de 1910..bmp

  Exemples de plaquettes de communication et d'exposition organisées à l'occasion du centenaire de la crue de 1910.
  Source MEDDE, SGL, SGZDS, Ville de Paris, P. Hoarau.


Malgré l'actualité relativement proche de la commémoration, le regard que portent les acteurs audités est relativement tranché sur la culture du risque en Île-de-France : il semble que celle-ci soit largement peu développée, peut-être encore davantage que dans d'autres parties du territoire national ? L’Île-de-France n'a pas connu de crues récentes aux conséquences significatives, ce qui relègue l'inondation au titre de risque « oublié », qui pourrait presque pour certains s'apparenter à une « légende urbaine » : une partie de la population pense - à tort - être protégée par les ouvrages de Seine Grands Lacs et les murettes anti-crues aux abords de Paris. La dernière crue de 1982 a pu conforter cette idée, car cette crue d’occurrence décennale a été contenue grâce au bon fonctionnement des murettes, renforcées par des sacs de sable (à Alfortville notamment).

Des efforts conséquents semblent à engager pour développer la culture du risque chez les citoyens et en premier lieu leur donner envie de s'y intéresser. De nouvelles actions ont été engagées par les acteurs rencontrés pour y contribuer. Peuvent notamment être cités :

  • la réalisation d'un site internet sur la cartographie des repères de crues sur le bassin de la Seine : http://www.reperesdecrues-seine.fr/
  • le projet de création et développement d'un centre de ressources sur les inondations du bassin de la Seine (plate-forme d'information et SIG) par l'EPTB SGL,
  • l'investigation de nouveaux moyens de communication, tels le développement d'applications sous Smartphone ou l'utilisation des réseaux sociaux.

Enseignements pour les autres territoires

- Identifier les territoires de résilience et la gouvernance associée:

La définition du territoire et de ses limites peut varier selon l'angle d'approche : découpage géographique, découpage culturel, découpage administratif, découpage fonctionnel et bassin de vie... mais qui traduisent d'une certaine manière les réalités d'un territoire et sa complexité.

- Créer et entretenir une dynamique de résilience:

L'analyse a permis de mettre en évidence plusieurs facteurs favorables à l'initiation de démarches de résilience et à leur réussite, et également de relever certains points de vigilance pour garantir leur pérennité.

- Construire une résilience à l'échelle d'un territoire:

  • Partager la connaissance des aléas et des vulnérabilités
  • S'emparer de l'objectif de résilience dans la planification et le développement du territoire
  • Saisir l'opportunité offerte par un projet de territoire
  • Se préparer à faire face à une crise

- Organiser une politique de résilience à l'échelle d'un organisme ou d'une communauté:

  • Identifier les plus-values (évidentes ou insoupçonnées) de la résilience
  • Attribuer un « mandat » de résilience
  • Identifier les actions de résilience à investir, les mettre en œuvre et les évaluer


- Relever le défi de la résilience à l'échelle du citoyen:

  • Susciter l'intérêt et la sensibilisation à la réalité du risque
  • Inciter le citoyen à participer à la construction de la résilience


- Réfléchir à l'après-crise : un pas difficile à franchir ?

Réfléchir à l'après-crise paraît être une stratégie importante de résilience d'un territoire : afin d'optimiser la phase de post-crise et d'anticiper ses difficultés (réhabilitation, reconstruction, financement...), de saisir l'opportunité de réduire les vulnérabilités en évitant de reproduire les erreurs passées en terme d'aménagement ou encore d'économie du territoire par exemple. Pourtant cette analyse de la capacité d'un territoire à se renouveler, à évoluer, à définir à l'avance un « plan de redressement » paraît peu (voire pas du tout) investie.

Références

Fiche résumé réalisée par Adeline Bordais (CGDD-DRI) sous l’initiative et la relecture de Jean-Michel Tanguy (CGDD-DRI) ; à partir des travaux de la version complète de Sandrine Arbizzi (CETE Méditerranée). 19/08/2014.