Résilience : facteur d'intégration des politiques publiques

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Introduction

La démarche "Analyse Intégrée de Résilience Territoriale" (AIRT), ayant opté pour une entrée "environnement - risques naturels et technologiques" de la résilience a été lancée en 2011 et s'était fixé un certain nombre d'objectifs:

  • définir un peu plus précisément le concept de résilience, le rendre compréhensible et opérant
  • intégrer ce concept dans la future Stratégie Nationale de Transition Écologique vers le Développement Durable (SNTEDD)
  • coconstruire avec les acteurs du territoire : services déconcentrés de l'Etat, collectivités territoriales, associations, entreprises un guide de bonnes pratiques

Plusieurs groupes de travail ont été constitués sur la durée de cette démarche et plus particulièrement le groupe de réflexion sur le thème " Résilience, facteur d’intégration des politiques publiques ?". Ce groupe s’est réuni le 27/09/2013 et a contribué à la production de ce rapport édité par le CEREMA.


La recherche d’amélioration de la capacité de résilience d’un territoire pourrait permettre de répondre à un enjeu de meilleure transversalité et cohérence de l’action publique, freinées par une lourdeur administrative et réglementaire.

Le concept de résilience interpelle également l’élaboration et la mise en œuvre des outils réglementaires tels que le Plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN), le Schéma de Cohérence territoriale (ScoT) let Plan local d’urbanisme (PLU), ainsi que l’évaluation qui en est faite, souvent réduire à des questions économiques.

Par ailleurs, la gouvernance est un des facteurs d’amélioration de la capacité de résilience. Un enjeu majeur consiste à créer des liens entre les acteurs, pendant la crise, mais aussi hors période de crise, par exemple par le mise en place de démarches-projet.

Cette amélioration peut également s’appuyer sur le développement d’une intelligence territoriale qui embrasse bonne connaissance du territoire, élaboration d’un diagnostic, priorisation des problèmes, et croisement entre socle réglementaire national et spécificités locales. Cette posture pourrait permettre de répondre aux difficultés rencontrées par certains territoires en termes d’expertise et d’ingénierie, en redonnant aux acteurs locaux une légitimité et en reconnaissant leur expertise, en créant de la transversalité entre les démarches, outils et modes d’actions.

Enfin, la recherche d’une meilleure capacité de résilience pourrait contribuer à améliorer la culture du risque collective, s’appuyant sur des savoirs vernaculaires, complémentaires à la communication de niveau national qui constitue un socle commun.

Transversalité et cohérence de l’action publique

Dans un contexte économique tendu et contraint, l’action publique se doit d’être cohérente et transversale afin de s’inscrire dans une vision à long terme, d’intégrer la complexité des problématiques territoriales et de prendre en compte les spécificités locales. La résilience pourrait contribuer à assurer la rétroaction manquante entre l’application des politiques publiques sur les territoires, de façon descendante, et l’évolution et adaptation de ces mêmes politiques grâce aux acteurs locaux, de façon remontante. Il existe néanmoins des freins à la territorialisation des politiques publiques et à leur évolution « remontante » via la notion de résilience : organisation administrative très complexe et lourdeur de l’arsenal réglementaire, opposé à une nécessaire souplesse inhérente à la notion de résilience. Par ailleurs, cette même résilience reste trop souvent réduite aux problématiques environnementales.

Des outils en évolution

La recherche d’une amélioration de la capacité de résilience conduit à admettre que des événements peuvent survenir, malgré l’élaboration et la mise en œuvre de plans, puisqu’il y a résilience (ou non) s’il y a eu perturbation, choc… Cela implique qu’il faut appréhender différemment la construction et l’utilisation des outils comme le Plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN), le Schéma de Cohérence territoriale (ScoT) let Plan local d’urbanisme (PLU). L’évaluation en question En terme d’évaluation des politiques publiques, celle-ci consiste souvent à un bilan comptable. L'évaluation, abordée sous le prisme de la résilience peut permettre de dépasser les seules analyses coûts-bénéfices, pour évaluer ce qui n’a pas de retour économique direct, « l’impalpable ».

La gouvernance

La gouvernance est l’affaire des acteurs des territoires (élus, population, état, associations, entreprises...). Ils se réunissent pendant les crises. Un enjeu consiste à les faire se réunir hors crise. La démarche-projet peut être une sortie par le haut (les réflexions ne sont pas réduites à l’utilisation d’outils). Elle permet de rentrer par les territoires et leur fonctionnement au lieu de rentrer par les procédures.

Vers du sur-mesure

L’élaboration d’une politique publique par les décideurs s’appuie sur un diagnostic territorial. À partir de ce diagnostic se pose la question de la hiérarchisation des problèmes. Cette « intelligence des territoires », qui peut se baser sur l’analyse des fragilités d’un territoire à partir d’un objectif de résilience, se situe au croisement entre l’intégration des politiques publiques au niveau local, et la prise en compte des spécificités pour adapter des réglementations de niveau national.

Mise en œuvre territoriale

Conséquence de la décentralisation et de choix politiques et économiques, les services territoriaux, de l’État ou en collectivités, rencontrent des difficultés en termes de transversalité et d’expertise. La réflexion sur la résilience des territoires pourrait ainsi être promue/développée pour :

  • créer de la transversalité dans les politiques locales et de la cohérence entre les démarches, modes d’action et outils;
  • contribuer à faire évoluer les cadres réglementaires nationaux.

La résilience ne doit pas seulement permettre d’appliquer les politiques publiques telles quelles, mais doit aussi les faire évoluer en retour. Développer une culture du risque L’établissement d’une culture du risque collective reste aujourd’hui encore insuffisant en France. Une complémentarité serait à trouver entre une culture du risque contextualisée sur de petits territoires, s’appuyant sur les savoirs vernaculaires, parfois en voie de disparition, et une communication nationale permettant de constituer un bagage commun à tous (utile compte-tenu de la grande mobilité des habitants).

Expertise et légitimité

L’expertise n’est plus aujourd’hui seulement l’affaire de spécialistes. L’expertise est aussi territoriale, citoyenne. Cela remet en question les documents d’information réglementaires descendants, qui ne s’adaptent pas à leur cible, souvent avec une vision technicienne). Par ailleurs, la crise économique persistante et les différentes crises (sociales, environnementales...) ont conduit à une perte de confiance et de légitimité des pouvoirs publics. Cela pose la question de l’autorité et de la légitimité aujourd’hui. Afin d’établir une confiance et d’asseoir une autorité politique (donc une légitimité), il serait utile de travailler sur la création de sens, sur la clarification des objectifs politiques et des structures administratives.

Pour télécharger le fichier cliquez sur le lien suivant File:AIRT_GRpolitiquespubliques_V28fev2014.pdf