Villes résilientes - Étude de cas "El Bierzo"

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Le district d’El Bierzo en Espagne, l’échec d’une stratégie de résilience


Une région marquée par de multiples difficultés, mais avec des ressources territoriales mobilisables

Des situations nationale et régionale difficiles

Le district d'El Bierzo est situé au nord-ouest de l'Espagne, dans la province du León et la région de Castilla y León. Il regroupe 38 municipalités et abrite une population de 134 571 habitants en 2011, dont près de la moitié vit dans la capitale du district, Ponferrada.


Situation du district d'El Bierzo.bmp

  Situation du district d'El Bierzo 
  Source : Mairie de Torre del Bierzo


  • Un contexte socioéconomique national peu favorable

Le district a évolué durant les dernières années dans un contexte national de crise économique et financière. La croissance espagnole a stagné voire reculé depuis 5 ans. Les difficultés économiques ont fortement impacté le marché de l'emploi : le taux de chômage s’est élevé à 1 actif sur 4 en 2012. Les taux sont particulièrement élevés pour les 15-24 ans et les femmes. Cette situation a eu un impact négatif sur l’ensemble du territoire et place de fait l’Espagne comme l’un des pays européens les plus touchés par la crise de 2008.

  • Un contexte régional marqué par des disparités importantes

La région de Castilla y León se situe dans la moyenne des régions espagnoles et connaît un taux de chômage relativement faible (19,7 % en 2012). Néanmoins, les disparités régionales y sont fortes. Trois provinces apparaissent particulièrement en difficulté : Avila, Zamora et Léon : dans laquelle se situe le district d’El Bierzo. Cette dernière connaît un taux de chômage de 2,1 points plus élevé que la moyenne régionale. En 2013, le chômage touche 24,5 % de la population active, soit le deuxième taux le plus élevé de la région de Castilla y León. Les contextes régional et national apparaissent particulièrement complexes pour le district d’El Bierzo et viennent s'ajouter à d'autres difficultés plus structurelles liées à l’histoire et au développement du territoire depuis le début du XXème siècle.

Un district en mutation importante depuis les années 1990

  • Un développement historiquement tourné vers l’industrie minière

Par son histoire, la région s'est développée autour des activités industrielles. Dès 1918, elle s'est distinguée pour ses activités minières avec l'établissement à Ponferrada d'une industrie du fer et de l’acier (Minero Siderúrgica de Ponferrada) qui a constitué à l’époque la plus grande entreprise d’exploitation minière de charbon du pays. Ensuite, dans les années 40, s'ajoutent des installations industrielles de production d’électricité avec la création en 1944 de l’entreprise ENDESA, et la construction d’une centrale thermoélectrique au charbon en 1949 (Compostilla I). Aujourd’hui, si le secteur tertiaire domine le district, les activités de production énergétique sont toujours présentes. Ponferrada accueille encore un grand nombre de centrales électriques au charbon, mais aussi hydroélectriques et thermoélectriques. Deux des plus grandes entreprises espagnoles du secteur de l’énergie sont toujours présentes dans le district: Compostilla II (1200 Megawatt) exploité par ENDESA et Andalles (365 Megawatt) exploité par Gaz naturel Fenosa. La province du León représente toujours plus de 30% de la production nationale de charbon dont les deux tiers des mines se situent dans le district d’El Bierzo.

  • Un double choc économique

Cette dépendance au secteur de l’énergie a rendu le territoire très vulnérable aux variations économiques, et se sont plusieurs chocs qui sont venus l'affecter dès les années 80. Le premier, structurel, est issu de la crise industrielle des années 80 et a engendré de nombreuses répercussions sur les court et long termes. Une grande partie des installations minières ont été fermées, nécessitant la réorientation des activités vers une industrie plus diversifiée. Le second choc, conjoncturel, est lié à la crise économique mondiale de 2008. Celle-ci n'a fait que renforcer les difficultés sociales et économiques de la région, déjà fragilisée. Le ralentissement général de l’activité s’est répercuté au niveau local sur l’activité des sites de Compostilla et Anllares. La population a été largement touchée par cette crise comme en témoigne le taux de chômage, stable avant la crise, et en forte augmentation depuis (passant de 8000 à plus de 16000, tous secteurs économiques confondus).


On observe très clairement les difficultés auxquelles le district d’El Bierzo fait face. Il souffre d’une dépendance évidente (soulignée par les crises économiques) aux secteurs de l’exploitation minière et de la production d’électricité. Toutefois, le territoire dispose de ressources mobilisables. En effet, le secteur de l’énergie est toujours présent dans la région et constitue une identité régionale forte ainsi qu'un potentiel secteur de redynamisation et de revalorisation. Le district peut également compter sur des capitaux environnemental et culturel importants comme le classement du site au patrimoine mondial de l’UNESCO, la présence de régions viticoles ou encore le passage du chemin de Saint Jacques de Compostelle. Le secteur du tourisme (et en particulier du tourisme vert) représente une opportunité non négligeable de développement pour la région.

C’est sur ces ressources territoriales que s'est développé dans les années 2000 une stratégie de résilience dont les objectifs pour le district d'El Bierzo étaient de rebâtir une économie basée sur le secteur de l’énergie, avec des préoccupations de transition écologique forte, des équipements de pointe et des infrastructures de recherche pour assurer un développement sur le long terme. Il s'agissait de développer la production d’énergie renouvelable et de s’appuyer sur le potentiel de l’exploitation énergétique du charbon, en créant un complexe industriel et de recherche dans le domaine du captage et du stockage de CO2 (CSC). Ce plan devait également mobiliser les ressources de tout un territoire et créer de nouvelles opportunités économiques et de nouveaux emplois verts pour le district.

CUIDEN, un projet ambitieux pour El Bierzo : une tentative de rebond

La création de CIUDEN : un nouveau paradigme et de nouvelles opportunités pour la région

  • La genèse et la structure de CIUDEN

Face au contexte du district d’El Bierzo, un rebond est amorcé dans les années 2000 après une impulsion du gouvernement central et une politique nationale en faveur des énergies propres. Ce rebond, fondé sur un projet intégrateur de transition énergétique doit redonner au territoire d’El Bierzo et à la ville de Ponferrada une nouvelle dynamique à la fois économique, sociale et culturelle grâce à une stratégie globale impliquant diverses parties prenantes. C’est l’organisme CIUDEN, « La Ciudad de la Energia » créé en 2006, qui doit porter les initiatives de transition dans la région. Cette fondation d’État, financée en grande majorité par le gouvernement central a implanté son siège dans la ville de Ponferrada. Le projet est initiallement lancé à l'échelle nationale et dans une logique top-down (contraire au bottom-up et à la dynamique locale). La fondation annonce ses objectifs:

- Développer des technologies en vue de limiter le changement climatique, au travers de techniques de captage, transport et stockage de CO2 ;

- Mener des études environnementales dans le domaine de l’énergie, développer et appliquer des techniques de restauration environnementale ;

- Promouvoir la formation de chercheurs et techniciens dans le domaine de l’énergie ;

- Créer, développer et gérer le Musée National de l’Energie Ene. ;

- Favoriser le développement économique et social de la région d’El Bierzo.

La fondation s’articule autour de trois directions générales assurant chacune l’un des projets porteurs pour le développement de la région : le premier pôle est chargé du déploiement des recherches et infrastructures de CSC, le deuxième doit contribuer au développement du Musée Ene. et le troisième se charge des développements territoriaux. De plus, la fondation prévoit la création de partenariats avec différents organismes universitaires privés et publics aux échelles nationales et locales.

  • CIUDEN comme changement de paradigme

La création de la fondation sur le territoire d’El Bierzo apparaît comme un changement de modèle local. Le territoire était basé jusqu'alors uniquement sur l’exploitation des ressources en charbon et sur la production électrique, secteurs à fort impact environnemental. Dans ce contexte, CIUDEN semble vouloir marquer le pas vers une transition énergétique de la région. Cette stratégie prend ainsi en compte l’héritage et la tradition industrielle d’El Bierzo, et impulse une redynamisation du secteur par le développement d’énergies plus propres.

La fondation s’inscrit clairement dans une stratégie de transition écologique sur le long terme. CIUDEN s’inscrit également dans le cadre des politiques nationales favorables au développement d’énergies alternatives, et de politiques de réduction des émissions de gaz à effet de serre au niveau européen. Ce projet présente la région comme pilote dans la mise en place de ce type de technologies et la fondation contribue à changer son image. Cette initiative apparaît comme une opportunité évidente pour la région, tant d’un point de vue économique que social : des retombées positives sont attendues en termes de créations d’emplois, de transferts de technologies, d’acquisitions de connaissances et d’attractivité économique. La création de CIUDEN pose donc les bases d’un projet de résilience cohérent et pertinent aux vues des contextes nationaux et internationaux.


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  Patrimoine industriel minier d'El Bierzo
  Source: Plataforma digital de los paisajes mineros españoles

Un projet phare soutenu à différentes échelles et par diverses parties prenantes

Le projet phare conçu par la fondation à partir de 2006 s’est articulé autour du développement, de la conception et de la construction de plusieurs installations de captage, de stockage et de transport de CO2 dans la ville de Cubillos del Sil, située à environ 10km de Ponferrada. Ce projet a la particularité de constituer une filière intégrée des technologies de CSC, de la conception des technologies à la construction des installations et à leur exploitation. Il s’est développé en plusieurs phases :

- La première phase (2006-2012) a eu pour objectif la construction et la mise en activité d’un centre de recherche et développement technique de captage du CO2 (es.CO2). Des infrastructures de test de transport du CO2 et un centre de recherche de site de stockage ont également été développés dans le cadre de cette phase.

- A partir de 2009, es.CO2 change d’échelle à travers l’intégration au programme Compostilla OxyCFB300, et la création du partenariat public/privé entre CIUDEN et les deux entreprises ENDESA et Foster Wheeler OY (entreprise multinationale finlandaise). Ce nouveau projet prévoit en plus de la création du centre pilote de recherche et développement, la construction d’une installation de démonstration unique en Europe sur le site de la centrale thermoélectrique de Compostilla II.

La phase 1, prévoyant la construction de trois installations pilotes de captage, transport et stockage est désormais terminée. Une seconde phase consacrée à la construction de l’installation de démonstration devrait être amorcée à partir de 2015. Cette nouvelle installation devrait permettre de traiter jusqu’à 90% les émissions de CO2 de la centrale de Compostilla et constituerait une des infrastructures de CSC les plus développées au niveau européen.

Le projet phare de CIUDEN a bénéficié d'une implication de partenaires à différentes échelles, au niveau local, national mais aussi international. Le soutien au niveau européen a été décisif pour la viabilité des programmes, mais la construction des installations a clairement reposé sur une association de partenaires et d'entreprises locales. La fondation a réussi à tirer profit des différents dispositifs de financement pour la recherche et l’innovation mis en place au niveau européen et en a bénéficié au niveau local.

L'intégration de différentes logiques de développement : CIUDEN, une stratégie de rebond global ?

Par ses diverses actions, CIUDEN a contribué à la création d'une démarche plus globale de changement vers une transition écologique et de développement local. On peut citer le secteur de l'énergie éolienne qui s'est développé à la fin des années 1990 grâce à l'implantation de deux entreprises : Coiper 2000, constructeur de tours d'éoliennes et LM Glasfiber, constructeur d'hélices éoliennes. CIUDEN a prolongé ces premières initiatives en construisant une stratégie territoriale de développement local, visant à valoriser le patrimoine et l’héritage minier de la région. La création d’un musée national de l’énergie, le musée Ene., a constitué l’un des projets les plus aboutis de cette valorisation culturelle et identitaire de la région. Installé à Ponferrada, le musée est abrité dans d’anciens bâtiments miniers rénovés dont une partie dans l’ancienne centrale de Compostilla I, qui a joué un rôle majeur dans le développement de la région. Le projet prévoit la construction de trois parties distinctes : Ene.Thermica, qui remet en perspective l’histoire d’El Bierzo à travers son passé minier, Ene.Central, dont l’exposition permanente doit être consacrée aux rapports entre énergie et société et Ene.CO2, qui présente le projet phare d’expérimentation de CSC. Si Ene.Thermica a été inauguré en juillet 2011, les deux autres parties du musée sont toujours en construction.


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  Musée National de l'Energie, Ponferrada 
  Source: Plataforma digital de los paisajes mineros españoles INCUNA


La fondation CIUDEN a également été à l’origine d’une série d’actions de développement local orientées vers une transition écologique et énergétique:

- Une pépinière « CIUDEN Vivero » a été créée en 2009 sur le site d’Iguena, avec pour objectif la restauration du patrimoine environnemental. Elle vient compléter un projet plus vaste de la fondation ayant pour objectif la restauration environnementale du territoire, très marqué par l’exploitation minière des sols.

- Un projet de développement de la biomasse a également été amorcé. Un champ expérimental a été créé afin de tester l’efficacité de cette technologie, et plusieurs chaudières biomasse ont été construites dans le district.

- Enfin, des dispositifs d’audit énergétique ainsi que des panneaux solaires ont été mis en place dans 15 communes du district, et devraient constituer une économie d’énergie significative.


Si la fondation a été créée par le gouvernement central, elle a donc tenté de s’intégrer dans le tissu local et d’adapter ses projets aux spécificités et aux besoins du district d’El Bierzo. Des signes de rebond ont d’ailleurs pu être observés dans le district à partir de 2006 : la construction des sites de CSC a mobilisé entre 200 et 450 employés tout au long des chantiers, et plusieurs dizaines d’emplois ont été créés dans le secteur de l’économie verte. Le nombre de chômeurs a légèrement baissé au cours des trimestres suivants suivant la création de la fondation. Le projet CIUDEN a également contribué à recréer une certaine attractivité à Ponferrada : la ville a connu un retour de familles et de jeunes actifs, attirés par les opportunités nouvelles dans la région.

Cependant, à partir du début des années 2010, la situation s’est à nouveau dégradée : le développement de CIUDEN a connu un coup d’arrêt, remettant en cause la stratégie mise en place jusqu’alors et mettant en évidence les faiblesses structurelles et les limites du projet.

Les échecs du projet d’El Bierzo, ou les signaux d’une stratégie mal développée

Des difficultés organisationnelles importantes

La stratégie de redynamisation mise en place dans le district du Bierzo a été intégralement portée par la fondation. Cette situation a créé une nouvelle dépendance au devenir de CIUDEN, alors que la structure a connu depuis sa création des difficultés d’ordres organisationnel et structurel. Ces faiblesses ont eu des conséquences importantes sur les activités de la fondation et ont contribué à fragiliser les prises de décisions et la gouvernance interne. L’efficacité organisationnelle de CIUDEN s’est ainsi dégradée au cours des années, avec des répercussions pour le développement d’El Bierzo. Plusieurs facteurs ont pu expliquer ces faiblesses :

  • Un élément conjoncturel, la rupture de 2008

La crise économique mondiale a eu des répercussions importantes sur l’activité économique espagnole et un impact direct sur l’activité de la fondation : financée en très grande majorité par le gouvernement central, elle a connu des coupes budgétaires significatives, qui ont limité le développement de nouveaux projets et ralenti la réalisation des projets en cours.

  • Une organisation créée par le gouvernement national, en désaccord avec les majorités politiques locales

Les difficultés organisationnelles de CIUDEN proviennent en partie des conditions de sa création. En effet, la fondation a été fondée sur une décision unilatérale du gouvernement central, et son organisation interne est marquée par majorité d'acteurs nationaux. Des désaccords sont rapidement apparus entre la direction de la fondation et les gouvernements régionaux et locaux : CIUDEN a été créé sous une majorité politique nationale différente des majorités politiques locales. Ces divergences politiques ont entraîné des tensions et des réticences importantes de la part des gouvernements locaux, et ont limité l’intégration de CIUDEN dans le tissu local.

  • Une organisation tentaculaire et des manques de cohérence interne
  • La nomination du nouveau directeur général et le tournant de 2012

Un manque d’intégration dans le tissu local

Plus largement, le développement des projets de CIUDEN a souffert d’un manque d’intégration dans le tissu économique et social local et n’a pas assez associé la population à ses actions.

  • Une disproportion entre projets engagés et réalités économiques/besoins locaux

Le musée national de l’énergie ENE. est la principale illustration. Le projet, initialement de très grande envergure avec la création d’un musée en 3 parties manque de cohérence avec les besoins locaux. S’il s’attache à revaloriser l’image du territoire et si une demande émanait bien des populations locales, la capacité d’accueil du musée semble cependant trop importante par rapport au nombre d’habitants du district, et n’a pas attiré la manne touristique espérée. Le projet est aujourd’hui à l’arrêt faute de financements suffisants, la fondation n’ayant pas choisi de candidater pour des financements européens pour cette partie du projet. OxyCFB300 apparaît aussi extrêmement ambitieux vis-à-vis des capacités déjà présentes dans la région et n’a pas réellement contribué à une requalification des populations locales : les chercheurs, ingénieurs présents sur le terrain n’ont pas été recrutés sur place. Le projet de CIUDEN, qui visait à monter de toute pièce un district pilote dont la capture et le stockage du CO2 paraît ainsi disproportionné par rapport à la réalité économique du district.

  • Une dégradation progressive de la communication et des projets de développement local

Si CIUDEN comprenait au départ des initiatives de développement local, cet objectif a rapidement été relégué au second plan. Le développement local est d’ailleurs le dernier des 5 objectifs poursuivis par la fondation. Les interactions avec les populations de Ponferrada et du Bierzo ont été assez limitées et se sont réduites au fil du temps. Des initiatives de communication (réunions publiques, interventions dans les écoles, collaboration au niveau communal) avaient été déployées sous la première direction. Cependant, dès l’arrivée du nouveau directeur général, ces démarches ont été stoppées. L’interaction locale a ainsi été évaluée comme limitative par l’OCDE. De même, les partenariats créés avec les Universités locales restent encore aujourd’hui à l’état de projets.

  • Une image floue et de plus en plus négative pour les populations locales

Pour les habitants de Ponferrada et d’El Bierzo, les actions de la fondation CIUDEN sont finalement restées éloignées des préoccupations quotidiennes. La fondation souffre d’une image négative liée aux disputes politiques qu’elle a pu engendrer, et la population est généralement mal renseignée sur les projets mis en oeuvre. Ce manque d’intégration dans le tissu local et de prise en compte des habitants du district a ainsi empêché la création d’une dynamique de développement local soutenable. Le développement de CIUDEN a été maintenu de manière artificielle par des financements et des initiatives extérieures à la région, et n’a pas su impulser un rebond et une dynamique de changement sur le long terme.

Un futur en sursis

  • Plusieurs projets à l’arrêt (ENE., Oxycombustion) voire des fermetures

Le futur des installations d’El Bierzo est aujourd’hui extrêmement menacé. Les deux groupes de constructions éoliennes ont fermé leurs portes suite à des difficultés financières engendrées par la crise économique espagnole. En ce qui concerne le projet de CSC, si la phase de projet pilote est terminée, les accords pour la réalisation de la phase 2 ne sont pas encore actés.

  • Démantèlement de CIUDEN et avenir des projets en sursis

Le démantèlement de CIUDEN est également envisagé dans un futur proche. Il est déjà prévu que la fondation soit fusionnée avec d’autres fondations d’Etat. La branche administrative de CIUDEN devrait d’ores et déjà être transférée de Ponferrada à Madrid, sous la tutelle de l’IDAE. Un flou important persiste encore concernant le futur du musée, dont le projet ne devrait plus être supporté par CIUDEN mais par un autre organisme, alors même que les travaux de construction ne sont pas achevés. Plusieurs groupes de protestations citoyens ont été créés pour le maintien de CIUDEN au niveau local, mais sans résultat concret.

Conclusion

L'étude de cas d’El Bierzo représente un intérêt particulier puisqu’il souligne par la négative des points centraux nécessaires à la mise en place de stratégies de résilience efficaces. Le plan de redynamisation conçu par CIUDEN était ambitieux et initialement prometteur. Il devait s'axer sur la transition énergétique en s'aidant des ressources locales (identité régionale, tradition économique, etc.). Il voulait s’appuyer sur plusieurs échelles et tirer profit des divers dispositifs qui s’offraient à lui (financement européens notamment).

Cependant, après plusieurs années, le projet n’a pas abouti aux résultats attendus et la situation économique et sociale du district d’El Bierzo ne s’est que peu améliorée, voire dégradée:perte de population, pertes d’emplois, etc. L’organisation mère et porteuse de la stratégie (la fondation CIUDEN) fait toujours face à un risque de fermeture. L'échec du projet d’El Bierzo fait de lui un exemple intéressant en termes de pratiques de résilience. Malgré l’éventail des initiatives engagées, le montant des sommes investies et le rebond des années 2000, le territoire n'a pas su créer de véritable processus de résilience.

Certes cet échec a été précipité par la dégradation rapide et imprévisible de l’activité économique en Espagne dès 2008. Toutefois, il est très largement justifié par des dysfonctionnements internes et un par un fort détachement du contexte local.

L’ancrage dans le tissu local, une organisation interne irréprochable et de bonnes relations entre partenaires du développement semblent ainsi être des facteurs déterminants pour la réussite d'une stratégie de résilience.

Références

Fiche résumé réalisée par Adeline Bordais (CGDD-DRI) sous l’initiative et la relecture de Jean-Michel Tanguy (CGDD-DRI) et Anne Charreyron-Perchet (CGDD) ; à partir des travaux de la version complète de Lucile Dufour (CGDD). 09/10/2014.