Villes résilientes - Étude de cas "Région Nord de la Préfecture de Kyoto"

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La Région Nord de la Préfecture de Kyoto, un modèle organisationnel de résilience


Situation géographique

Les 3 aires du nord de la préfecture de Kyoto.bmp

  Les 3 aires du nord de la préfecture de Kyoto
  Source: LORC, Université de Ryokoku


Une dégradation lente mais profonde de la situation dans la région

Contextes national et régional

  • Des grandes tendances japonaises peu favorables à la région

Le Japon bénéficie d’une position avantageuse dans le continent asiatique : il est la seconde puissance économique après la Chine. Néanmoins, le pays connaît depuis plusieurs années des tendances conjoncturelles négatives et des changements structurels importants. D’un point de vue économique, il subit depuis les vingt dernières années un ralentissement de son activité. Aussi, la crise économique de 2008 a accentué les fragilités structurelles du pays. Enfin, l’organisation territoriale du pays a été marquée par des perturbations significatives liées à des tendances démographiques négatives. Entre 2010 et 2060, le Japon devrait perdre près d’un tiers de sa population qui s’élève aujourd’hui à 128 millions d’habitants. Cette diminution a d’ores et déjà des conséquences importantes sur les structures régionales.

On assiste à la création de structures duales : d’une part, une métropolisation importante et une concentration des activités autour des centres régionaux, et d’autre part une détérioration progressive de la situation économique et démographique des centres secondaires. Les villes des périphéries japonaises devraient ainsi être de plus en plus marginalisées. La Région Nord de la Préfecture de Kyoto illustre parfaitement ce phénomène et les problématiques qui s’y rattachent.

  • La Préfecture de Kyoto : région très polarisée marquée par les contrastes

La Préfecture de Kyoto est très fortement polarisée autour de son aire urbaine principale. Septième ville japonaise en termes d’habitants (1,4 millions en 2010), Kyoto attire effectivement la majorité des activités économiques et des flux migratoires de la Préfecture. Les aires périphériques souffrent quant à elles de l’attractivité et de la concurrence exercée par la ville, et c’est particulièrement le cas pour la zone située au Nord de la Préfecture. Elle est constituée de trois aires distinctes : Nantan, Chutan et Tango situées respectivement à environ 30, 70 et 100km de Kyoto. La zone est organisée autour d’une dizaine de villes de tailles moyennes, qui font office de centres urbains régionaux. On peut notamment noter la ville de Miyazu pour Tango, les villes de Maizuru et Fukuchiyama pour Chutan et la ville de Kameoka pour Nantan.

Hormis ces quelques aires urbaines, le reste du territoire est majoritairement rural et a été particulièrement handicapé par le rayonnement de la capitale de la Préfecture ces dernières années. Aussi le territoire (situé à flanc de montagne) reste, malgré la construction récente d’une autoroute, mal relié à Kyoto se qui accentue sa marginalisation. Les contrastes sont ainsi importants dans la Préfecture. La région Sud, dominée par Kyoto, constitue une aire très fortement urbanisée et au cœur de l’activité économique alors que la région Nord, avec centres régionaux secondaires, tente de conserver son dynamisme.

Une dégradation lente mais constante des situations économique et démographique dans le Nord de la Préfecture

  • Une économie régionale diversifiée mais en perte de vitesse

Les 3 grandes aires du Nord de la Préfecture de Kyoto présentent une diversité économique intéressante. Traditionnellement, si l’économie s’est principalement tournée vers les activités agricoles, leur déclin dans les dernières années a donné lieu à des spécialisations différentes suivant les zones et les spécificités territoriales. Dans les zones de Nantan et Chutan, le secteur industriel reste majoritaire, et compte pour un tiers de la production de richesse. En particulier, la proximité du littoral a orienté les activités vers la construction navale, le travail des métaux et le secteur agroalimentaire. Au contraire, la région de Tango est marquée par une prépondérance de l’industrie des services, qui représentait près d’un quart de sa production en 2010.

Ce sont notamment les activités liées au tourisme, grâce à la présence d’un environnement favorable (baie de Wasaka), qui constituent le moteur principal de l’économie de la zone. Alors que cette diversité aurait pu être bénéfique à l’ensemble du territoire, ce dernier est marqué depuis une dizaine d’années par une perte significative de son dynamisme économique. Le secteur agricole a été le premier touché par cette tendance, et les populations rurales ont été fortement impactées par le déclin des activités. Aujourd'hui l’agriculture ne représente plus que 3% de l’activité du territoire, alors que les zones rurales sont majoritaires.

Les installations industrielles semblent connaître le même phénomène : alors que le nombre d’infrastructures a augmenté jusqu’au début des années 2000, la situation s’est progressivement dégradée après cette date. Le territoire subit une stagnation économique depuis une décennie, principalement engendrée par le contexte de récession généralisée au niveau national. La zone de Tango connaît des taux de croissance négatifs depuis 2001 et la même tendance est observable pour les régions de Chutan et Nantan depuis 2006. En outre, cette récession de long terme a contribué à accroître les disparités au sein de la Préfecture : l’écart de revenus entre la ville de Kyoto et les centres secondaires n’a cessé d’augmenter.

  • Une atonie démographique handicapante

L’ensemble de la Préfecture de Kyoto subit un déclin démographique depuis les années 2000. Cependant, la dégradation de la dynamique a eu lieu plus tôt et en plus forte proportion dans la zone Nord de la Préfecture : la population y est en déclin depuis 1995, et devrait diminuer de 13% d’ici à 2030. Ce déclin est d’autant plus marqué pour les villes éloignées de Kyoto : si Kameoka a connu une croissance démographique jusque dans les années 2000 grâce à la proximité de la capitale de Préfecture, la ville de Miyazu a perdu près d’un quart de sa population depuis 1990. Enfin, l’ensemble de la zone fait face à un vieillissement de la population qui dépasse en intensité les tendances perceptibles à l’échelle nationale et préfectorale. Cette situation a conduit les autorités locales à considérer une grande partie des villes du Nord de la Préfecture de Kyoto comme des villes en déprise.

Un risque majeur concerne l’incapacité probable des villes du Nord de la Préfecture à assurer certains services publics face à la chute de leurs revenus financiers. Ces mutations démographiques nécessitent ainsi des adaptations structurelles importantes de la part des municipalités, qui devront adapter les infrastructures existantes à la baisse et au vieillissement de la population ; notamment en ce qui concerne les établissements scolaires, dont le nombre devrait baisser, et les services de santé, dont la demande devrait significativement augmenter.


Le Nord de la Préfecture de Kyoto illustre bien le phénomène de métropolisation et de polarisation des territoires japonais. La situation du territoire est négativement influencée par la proximité de la ville de Kyoto, qui attire activités économiques et flux migratoires. Les 3 aires de Nantan, Chutan et Tango souffrent ainsi depuis une dizaine d’années d’un déclin économique et démographique préjudiciable à la qualité de vie et à la situation sociale de ses habitants. En outre, cette situation cache des disparités territoriales fortes à deux niveaux. Entre les aires urbaines et les aires rurales d’abord, ces dernières étant plus intensément touchées par les mutations. Entre les 3 aires du Nord de la Préfecture ensuite, la zone de Tango, plus éloignée de la capitale de Préfecture est plus impactée que les deux autres.

Cette dégradation progressive de la situation du Nord de la Préfecture de Kyoto rend nécessaire la mise en place de stratégies de redynamisation du territoire et de développement local. Le territoire s'est organisé pour établir des programmes de revitalisation à partir des années 2000. Ces programmes reposent sur la création d’un modèle organisationnel original et efficace, à même de répondre à des besoins locaux par la création de collaborations entre les différents acteurs du développement.

Un modèle organisationnel moteur, au service du territoire

Une initiative de mobilisation des ressources universitaires au service du territoire

  • Un contexte territorial favorable au développement d’une organisation universitaire

La Préfecture de Kyoto, avec sa cinquantaine d’établissements constitue le second pôle universitaire du Japon après Tokyo. Elle accueille plus de 130 000 étudiants dont la majorité étudie à Kyoto même avec ses 37 universités. Les disparités régionales sont perceptibles dans ce secteur : seulement 2 établissements d’enseignement supérieur sont implantés dans la zone Nord de la Préfecture. La création d’un partenariat entre les universités de Kyoto et les zones du Nord de la Préfecture présente un double avantage. Celui-ci vise d’abord à favoriser la redynamisation des zones handicapées par le déclin économique et démographique en s’appuyant sur des ressources humaines locales telles que les étudiants et les chercheurs des universités capables de comprendre et répondre aux problématiques spécifiques rencontrées au niveau local. Ensuite, la création de telles synergies permet aux étudiants de renforcer leurs acquis et justifier d’expériences de terrain et d’une maîtrise des techniques d’application des politiques publiques au niveau local. Cette méthode établit ainsi un mécanisme donnant donnant au niveau régional, et contribue à diminuer les disparités entre Kyoto et le Nord de la Préfecture.

  • LORC, le premier modèle d’organisation

C’est ainsi que se sont établis plusieurs organismes de développement au bénéfice du Nord de la Préfecture, pilotés par les universités. La première organisation, le Centre de développement des ressources humaines et des politiques publiques locales (LORC), a été créée en 2003 par l’Université de Ryokoku et cofinancée par le Ministère de l’Education, la Culture, le Sport et des Technologies (MEXT). Il se veut à la fois un centre de recherche universitaire et un organisme collaboratif dont le comité de pilotage réunit 9 départements de sciences sociales et politiques publiques des universités de la Préfecture. Le comité a fixé comme objectifs, au travers du développement de trois phases successives, de proposer d’une part des stratégies organisationnelles et opérationnelles de redynamisation du tissu économique du Nord de la Préfecture et d’autre part de développer des systèmes de formations efficaces et qualifiants permettant de répondre aux besoins des territoires concernés. La première phase (entre 2003 et 2007) a eu pour objectif de concevoir un cadre et des programmes de formation de niveau master cohérents, en adéquation avec les compétences nécessaires à la redynamisation du Nord de la Préfecture, et valorisables tant d’un point de vue académique que professionnel pour les étudiants. La seconde phase a constitué la mise en place opérationnelle de ce schéma de formation, et a continué à développer les partenariats existants. C’est la troisième phase, à partir de 2010, qui a finalement mis en place un modèle organisationnel, « le modèle de Kyoto », avec une structure mère établie en 2012: L’Alliance Communautaire et Universitaire pour la Régénération du Nord de Kyoto (CUANKA).

CUANKA, l’organisation phare de mise en œuvre des stratégies et de concertation territoriale

  • L’organisation mère du modèle de Kyoto, CUANKA

A partir d’avril 2012, CUANKA est devenue la plateforme opérationnelle du LORC et du modèle de Kyoto. Elle regroupe les universités membres de LORC et le COLPU, et élargit la collaboration à plusieurs acteurs du développement local : 4 organisations à but non lucratif et 8 représentations de gouvernements locaux (dont la Préfecture de Kyoto, les villes de Fukuchiyama, Maizuru, Ayabe, Miyazu et Kyoutango et les villages de Inecho et Yosanocho). Le siège de l’organisation est symboliquement installé au sein de l’Université de Seibi, l’une des deux seules Universités du Nord de la Préfecture. L’organisation s’est fixé 3 objectifs pour le Nord de la Préfecture de Kyoto :

1) Encourager le développement de ressources humaines locales pouvant répondre aux problématiques rencontrées dans la partie Nord de la Préfecture ;

2) Etablir un système collaboratif efficient composé d’industries, de gouvernements locaux, d’universités et de citoyens afin de promouvoir la création de synergies entre aires rurales et urbaines et d’utiliser des ressources humaines transversales ;

3) Résoudre des problématiques locales et contribuer à la revitalisation des communautés locales.

CUANKA établit également dès sa création des méthodes de gouvernance partagée, en organisant régulièrement des réunions publiques d’information pour les populations locales et des réunions de suivi des projets entre les différentes parties prenantes impliquées dans chacune des initiatives.

Quatre projets pilotes ont été établis à différentes échelles pour lancer la plateforme:

- un projet sur l’ensemble de la zone, visant à promouvoir l’entrepreneuriat dans le Nord de la Préfecture ;

- deux projets sur des sous ensembles du territoire, visant d’une part à développer une politique commerciale innovante et d’autre part à développer une initiative d’écotourisme grâce à des vélos électriques alimentés par des installations d’électricité solaire ;

- un projet local de tourisme accessible à Miyazu.

Chaque projet implique la participation d’acteurs différents : une ou plusieurs universités coordinatrices, des villes participantes, des entreprises, associations et groupements locaux compétents dans le domaine concerné par le programme. Ainsi, dans le cadre du projet d’écotourisme, 2 Universités, 5 villes, 7 agences de tourisme locales, 2 associations, et deux entreprises régionales ont pris partie à la conception et à l’élaboration des installations.

  • Le modèle de Kyoto, une expérience réussie de concertation territoriale


Figure 3 Organisation du modele de kyoto.bmp

  Organisation du modèle de Kyoto 
  Source : OCDE LEED


Le modèle de Kyoto permet de clarifier l’articulation des différents organismes évoqués précédemment. Il témoigne de l’existence d’une réelle stratégie de revitalisation et d’une volonté de concertation importante sur le territoire. En effet, le modèle est principalement fondé sur les interactions et les synergies créées entre les différents organismes et parties prenantes impliquées dans le développement du Nord de la Préfecture, l’objectif étant de renforcer les capacités de tous les acteurs grâce une collaboration rapprochée et une mutualisation des compétences. Cette approche, sous forme de réseau, souligne l’existence d’une dynamique locale et d’une volonté de renforcement mutuel des capacités des différents acteurs du territoire. De même, l’imbrication de projets à plusieurs échelles (ensemble ou sous ensemble du territoire/municipalité), et l’implication financière de plusieurs acteurs dans les projets (Ministère de l’Education, de la Culture, des Sports, des Sciences et de la Technologie, de la Préfecture de Kyoto, des gouvernements locaux, la création de partenariats publics/privés) approfondit la cohérence du modèle créé.

Résultat : des projets en cohérence avec les besoins territoriaux

Des réalisations « sur mesure » en fonction des ressources locales, fondées sur le développement durable

La plateforme CUANKA et les principes du modèle de Kyoto permettent le développement de projets adaptés aux besoins des communautés locales. Les étudiants et chercheurs identifient les problématiques locales et construisent sur cette base des stratégies politiques en cohérence avec les spécificités des territoires et en concertation avec les acteurs concernés. Cette approche permet de s’appuyer sur des ressources locales pour développer les stratégies, facteur important pour l’inscription des projets dans une dynamique territoriale autonome. Les stratégies élaborées et proposées par les acteurs de CUANKA tentent d’orienter le territoire du Nord de la Préfecture vers un développement durable et une transition écologique. En effet, comme l’illustrent déjà les 4 programmes pilotes de CUANKA, les projets mettent l’accent sur une redynamisation économique responsable (tourisme vert, économie collaborative, agriculture respectueuse de l’environnement, circuits courts…), sur une intégration sociale (prise en compte du handicap, relations intergénérationnelles, etc.) et sur des préoccupations environnementales fortes (préservation des écosystèmes régionaux riches comme la baie de Wakasa). La prise en compte de ces trois piliers dans le développement des stratégies de CUANKA démontre la volonté d’inscription sur la durée des initiatives, et une prise en compte du temps long pour la revitalisation du Nord de la Préfecture.

Deux exemples de développement local autour de la transition écologique: Kameoka city et Miyama Town

Si la plateforme de CUANKA et la conceptualisation du modèle de Kyoto sont encore très récents, les projets mis en place avant leurs créations sous le pilotage du LORC présentaient déjà les caractéristiques du modèle collaboratif de partage des compétences et de création de liens entre les différentes parties prenantes présentes sur le territoire. C’est notamment le cas pour deux projets mis en place au niveau local à partir de la fin des années 2000.

  • Le projet « Carbon Minus » de la ville de Kameoka:

La ville de Kameoka dans la zone du Nantan connaît les mêmes phénomènes de déclin démographique et de vieillissement de la population que le reste du Nord de la Préfecture de Kyoto. Cependant, la spécificité de la ville et de son territoire repose sur la cohabitation entre une économie urbaine majoritairement tertiarisée (environ 65% de la population active en 2005) et la présence d’une population agricole largement en déclin dans les espaces ruraux alentour.

Le LORC a été sollicité à partir des années 2000 pour répondre aux problématiques engendrées par le déclin de cette population agricole et de ses revenus, et pour favoriser la création de liens durables entre populations rurales et urbaines dans la municipalité de Kameoka. Après une phase de recherche démarrée en 2005, le LORC a proposé à partir de 2008 la mise un place d’un agenda politique de revitalisation de la communauté locale par la transition vers une agriculture durable basée sur des circuits courts. Deux pans stratégiques ont ainsi été développés à partir de 2008. L’un, dirigé par l’université de Ritsumeikan, a visé à encourager l’utilisation de technologies biomasse dans les exploitations agricoles du territoire en développant une méthode de carbonisation des ressources en bambous (dont environ 15% étaient auparavant laissés à l’abandon sur le territoire). Cette technique permet la production de charbon de bois, qui peut ensuite être utilisé comme compost et limiter l’émission de CO2 en l’enfermant dans les sols. L’autre pan, initié par l’Université de Ryokoku, a eu pour objectif de concevoir un projet de production agricole en circuits courts pour les agriculteurs appliquant les technologies biomasses développées : une marque locale « cool vegetables » a été créée et est distribuée par 16 exploitations agricoles dans les supermarchés locaux et dans les écoles. Parallèlement, une campagne d’éducation et de sensibilisation à ces problématiques environnementales a été mise en oeuvre afin de faciliter l’intégration du projet dans le tissu local.

L’impact du Projet Carbon Minus, amorçé en 2008, est aujourd’hui évident. Il a d’une part permis selon les premières évaluations à réduire substantiellement les émissions de CO2 liées aux activités agricoles (avec une production totale de plus de 37 tonnes de biocharbon, l’épandage de compost sur près de 250 hectares de terres cultivées depuis le début du projet et une réduction d’émission estimée à 450kgCO2 par an pour le territoire). Surtout, le projet est une réussite sur le plan économique et social. Sur le plan économique, il a contribué au développement dans les universités de la Préfecture d’innovations technologiques, qui devraient pouvoir être exportées à d’autres territoires dans les prochaines années. En se fondant en partie sur des financements privés, le projet a également contribué à sensibiliser les acteurs économiques locaux aux stratégies de RSE (Responsabilité Sociétale des Entreprises) et à leurs bénéfices potentiels. Enfin, en favorisant les circuits courts grâce à la marque « cool vegetables », il a permis d’augmenter les revenus des agriculteurs locaux et rendu la profession plus attractive aux jeunes populations (16 nouveaux jeunes agriculteurs sont subventionnés depuis 2012). D’un point de vue social, le projet a permis la création d’une véritable gouvernance partagée sur le territoire. Une plateforme de développement local et de concertation a été créée afin de mener à bien les différentes phases des projets, et a impliqué la collaboration des entreprises du territoire, de gouvernements locaux et régionaux, des universités, des ONG et des citoyens. Ces nouvelles synergies ont eu un impact tout à fait positif sur le territoire, en renforçant notamment les liens sociaux et économiques entre zones urbaines et rurales et en créant un système collaboratif de développement mutuel des compétences.

  • Le projet d’écotourisme du village de Miyama dans la ville de Nantan

Ce projet a eu pour objectif de conserver à la fois l’environnement naturel du village et son patrimoine culturel, en développant des initiatives d’écotourisme. En effet, le village bénéficie de ressources mobilisables importantes dans ces domaines : il dispose tout d’abord d’une quarantaine de maisons traditionnelles à toit de chaume, qui constituent une spécificité culturelle de la région. D’autre part, la proximité de la forêt d’Ashiu est une autre aménité importante pour le territoire. La conservation de ces deux particularités a permis de mettre en place une nouvelle politique de revitalisation culturelle et économique. Un organisme de gouvernance partagée dirigé par les habitants du village a été créé, et permet à la fois d’orienter le développement du village et de gérer les commerces de produits locaux situés à l’entrée du village. Cet exemple illustre la volonté de créer des initiatives de revitalisation basées sur la conservation d’un patrimoine et d’un environnement spécifique.

LORC et CUANKA, un impact évident sur tout le territoire

Si la création du modèle de Kyoto est encore récente, et ne permet pas d’entrevoir des résultats de long terme pour la revitalisation du Nord de la Préfecture de Kyoto, il est cependant déjà possible de tirer les premiers enseignements du mode de fonctionnement de la plateforme CUANKA et de son impact sur les communautés locales. En effet, l’organisation a eu des retombées clairement positives sur les communautés du Nord de la Préfecture, grâce à la création du réseau de collaboration entre ses différentes parties prenantes et à son fonctionnement en projets de développement local.

Les premières études d’impact réalisées par les universités de la Préfecture montrent que cette collaboration étroite a contribué à valoriser et à donner de nouvelles capacités aux ressources humaines locales (empowerment), a intensifié l’innovation des acteurs économiques locaux, et a renforcé les qualifications des étudiants et des citoyens impliqués dans les programmes. Dans certains cas, les projets ont même créé une implication accrue des citoyens et des dynamiques top/down. Surtout, le modèle tend à rééquilibrer l’organisation territoriale de la Préfecture, en distribuant les compétences plus équitablement sur le territoire. Le modèle organisationnel apparaît ainsi comme un levier important de la redynamisation économique et démographique de la zone.

Sur le long-terme, le modèle doit encore faire ses preuves en démontrant que les universités parviennent réellement à identifier et trouver des solutions aux problématiques de développement local, et que les communautés locales réussissent bien à intégrer les recommandations stratégiques faites par les chercheurs. Cependant, les projets pilotes de CUANKA, comme ceux initiés ultérieurement paraissent déjà répondre à ces critères.

Conclusion

La Zone Nord de la Préfecture de Kyoto présente une situation caractéristique des villes japonaises avec l’existence d’une dualité entre partie Nord et Sud de la Préfecture et des tendances économiques et démographiques négatives. La création à l'échelle régionale du « modèle de Kyoto » démontre l’existence de dynamiques locales et marque le début d’une stratégie de résilience malgré l’absence de résultats sur le long terme.

Le cas du Nord de la Préfecture de Kyoto souligne en particulier les leviers de résilience suivants:

- l’établissement d’un modèle organisationnel, basé sur le dynamisme universitaire et les liens entre parties prenantes du territoire ;

- la conception et l’application de projets de développement local adaptés aux besoins et aux spécificités des communautés ;

- le rôle majeur de l’accroissement des capabilités (programmes de formation) et d’empowerment des communautés locales par la mutualisation des compétences.

Références

Fiche résumé réalisée par Adeline Bordais (CGDD-DRI) sous l’initiative et la relecture de Jean-Michel Tanguy (CGDD-DRI) et Anne Charreyron-Perchet (CGDD) ; à partir des travaux de la version complète de Lucile Dufour (CGDD). 13/10/2014.